草根NGO谏言国家立法 利用体制内资源发出民间声音

2015-06-25

来源:财新《新世纪》  作者:蓝方
[导读]北京义联的成功之处,是在专业化基础上,充分利用体制内的资源和路径。但这并不是最终的方向,推动一个透明化、可参与的决策体系,至为关键

  春节假期刚结束,北京义联劳动法援助与研究中心(下称义联)主任黄乐平就带领全班人马,加紧修改一份有关“欠薪入罪”配套实施制度的建议书。“要赶在‘两会’前交给人大代表。”他说。

  这个民间机构参与的项目均聚焦于劳工权利保护。就在春节前的2012年1月10日到11日,作为惟一受邀的民间组织,义联刚刚参加了卫生部组织的《职业病诊断与鉴定管理办法》修订工作会。为期两年有余的《职业病防治法》修订虽然已于2011年底落幕,但相关的配套法规仍在紧锣密鼓修订中。

  事实上,全程参与《职业病防治法》修订的,除了相关政府部门、司法机构等,义联是惟一民间机构。最终,义联提出的修法建议,有13条内容被纳入《职业病防治法》修订案。对于在中国国内从事立法倡导的民间组织来说,这是从未有过的成绩。

  所谓立法倡导,是民间组织常用的一种工作手法。近几年,中国有越来越多的民间组织在日常服务性、行动性的具体工作中,开始研究、分析个案背后的宏观制度,逐步参与到公共政策、法律法规制定的过程中,试图引导社会议题,为弱势边缘群体发声,最终推动制度变革。

  在职业病防治,以及环保、反歧视、控烟、企业社会责任等领域,诸多政策和法律法规的制定、修改背后,都有相应领域的草根NGO(非政府组织)在持续发力发声。

  但是,草根NGO进行立法倡导的实际空间仍十分有限,义联为何能脱颖而出?

  利用体制内资源

  在不少同样从事立法倡导的草根NGO看来,义联的此番成功,与其丰富的体制内资源密切相关。

  早在2006年,黄乐平即受邀为司法部法律援助中心农民工权益保障培训班授课,随后又参与了司法部报国务院农民工联席会议《关于改进农民工工作的报告》的撰写。2006年《工伤保险条例》修订工作启动之后,黄乐平以专家身份参加了诸多座谈会,提出自己的修法建议。在这些会议上,黄乐平结识了相关部门的业务官员,并与他们保持着良好的私人关系。

  除了能够参加相关修法的核心会议,与立法机构官员进行互动,在义联自己组织的民间会议上,也常有跨部门的官员到场。在黄乐平看来,由机构自己组织的会议可以主导议题,将义联的关注点展示给立法部门。

  为了让立法者们真正意识到职业病防治法的问题和修改的紧迫性,推动社会大众关注职业病防治法的改善,义联设计和推动了一系列“公共话题”,包括发布调研报告,组织新闻发布会,组织专业研讨会等。

  在不少观察者眼中,与体制内决策者保持通畅的沟通渠道,是民间组织进行立法倡导的关键。但如何建立体制内的资源,却是国内草根NGO的最大困扰。

  “草根NGO在这方面的资源非常少。”社会资源研究所研究员吴晨曾对劳工领域的公益组织立法倡导情况进行观察研究,在她看来,中国大多数草根NGO十分年轻,对政府有着天然的隔膜和抵触,缺乏与体制沟通的技巧和能力,最多只与个别官员有着有限的私人联系。

  正式成立不到五年的义联,本也出身草根。在黄乐平看来,草根NGO想要获得体制内的资源,惟一能依靠的,便是自己的专业性。黄乐平回忆,正是当年他写就的四本工伤实务专着,为自己奠定了圈内“专家”地位。

  2002年,法学硕士毕业的黄乐平在一家国企担任法律顾问。在当年单位组织的篮球赛中,黄乐平右膝受伤。为获一份工伤赔偿,他前后费时三年之久。这让他颇受触动:身为律师维权都如此费尽周折,更何况普通的农民工?

  维权间隙,黄乐平写就《最新工伤处理操作实务》等四本专着。没想到,很多人因为看到这些书,专程向他求助。黄乐平于是在网上做了一个留言板,为工伤维权者提供咨询。这个留言板逐渐发展成为一个专门为工伤劳工服务的公益网站--中国工伤损害赔偿网。

  2006年3月,黄乐平又开通了工伤维权热线,同年成立了专门的劳工维权组织--义社劳动咨询中心,他自己由此正式转型成为公益律师。因为社团登记困难,他们选择了很多草根NGO不得不选择的公司登记注册。由于资金不足,条件艰苦,律师们兼职接手商业案件以维持机构运营。

  这一年,国务院下发《关于解决农民工问题的若干意见》,其中提出要将农民工纳入工伤保险范围。相关部委在构建工伤保险制度方面有了直接压力,而此前学界对工伤问题的研究却相对欠缺。

  作为少有的“专家”之一,黄乐平与相关部委的业务司局“接上了头”,得以参加诸多内部的立法研讨会。

  2007年3月27日,黄乐平当选首届“全国维护职工权益杰出律师”,为他在体制内赢得肯定和声誉,也为义社劳动咨询中心的转正打下基础。2007年9月,经北京市司法局批准,以民办非营利机构注册的义联正式成立。解决了身份问题的义联,逐步得到大型基金会的支持,机构方才走上可持续发展的道路。

  专业化生存

  2009年底,《职业病防治法》的修订被全国人大常委会列入2010年一类立法计划。义联研究团队也同步开始整合多年来法律援助实务的经验,组织对职业病问题的调查研究。

  2011年2月,通过对1026名职业病工人的抽样调查,义联完成了《职业病调研报告》,以调研数据反映职业病求偿艰难、待遇微薄的现状。结合调研与案例,义联又对现行职业病防治体系的弊端进行梳理,对现有制度提出系统性的立法建议。

  为了让这些专业研究在立法中发挥实际作用,一位全国人大常委会委员向黄乐平建议,可以将有关建议书直接寄送给全国人大常委会的成员。这位委员认为,职业病防治有其自身的专业性,而委员中少有专攻劳动法者,他们亟需这方面的专业意见。

  2011年8月和10月,义联针对已上会审议的《职业病防治法》修正案一审稿,向一百多位委员寄送了两份立法建议。全国人大常委会副委员长韩启德和严隽琪对材料做了批示,黄乐平本人也收到了委员们的回应。全国人大财经委副主任委员吴晓灵告诉黄乐平,“已部分采用”了他的建议,并希望继续得到他的修法意见。

  在全国人大常委会的审议过程中,甚至有委员直接对照着义联的建议书来发表自己的意见。全国人大常委周玉清评价称,义联团队为修法“立下了汗马功劳”.

  黄乐平认为,在传统的官僚体系下,政府有很多事情是不能做或者做不到的,需要NGO的补充、帮助。如果民间组织能够做到专业化,就有可能赢得政府的信任。

  这一观点也为业内同行所认可。香港乐施会在大陆和香港同时都有关于气候变化、企业社会责任的倡导项目。在乐施会企业社会责任项目官员蔡睿看来,中国的立法者对NGO组织同样有着需求。例如对于气候变化、企业社会责任这样一些在国际上很热的话题,中国政府事实上也需要国际经验和对话。

  如乐施会等NGO,本身有着国际的背景、视角与资源,可以为政策制定者提供信息的补充。不同的草根NGO也有不同的服务人群,不同的信息、资源和影响力,可以给政府决策提供支持。

  “如果这个机构能在特定的领域做到足够专业,我相信它也能在有关的公共政策上有一定的发言权。”蔡睿说。

  “中国特色”尴尬

  义联的资源优势,无疑让同行艳羡不已。“体制内需要有接应者。”黄乐平表示,参加体制内的研讨会无疑是与业务官员互动的最好机会;利用每一次会议的节点,义联会针对性地再向各部门负责人提交书面建议,并能通过各种渠道获得决策者的反馈。

  但义联的经验并非其他NGO所能轻易效仿。“我们和政府部门都是隔空喊话。” 反歧视公益机构北京益仁平中心(下称益仁平)的总协调人杨占青介绍,绝大多数时候,他们都是通过媒体的采访,机构才能知道立法者对其相关意见的反应。

  不同领域的NGO从业人员经常一起讨论立法倡导的手法、经验,他们的方式有很大的区别。成立于2006年底的益仁平,长期致力于乙肝、艾滋病、残疾等方面的消除歧视工作,形成了一套成熟的倡导手法。他们算得上NGO圈子中的“激进派”.

  益仁平在社会议题设置方面,采取各种方式对公众进行科普和观念倡导,包括发布调研报告、开展行为艺术、利用特殊时间点做一些活动。同时与媒体联手,扩大宣传效果,放大自己的声音。

  与此同时,益仁平结合事件、活动,归纳社群的诉求,研究相关政策,通过寄送公开信、建议信、联名信等方式,主动向相关的政府部门“喊话”;并抓住每一个政策法律向公众征求意见的时机,召开研讨会,提出立法建议。而对于现行制度中的不合理之处,益仁平还会策划公益诉讼,如乙肝歧视第一案、艾滋歧视第一案等等,以向决策部门施压,推动政策法律的修订。

  2009年的《食品安全法实施条例》取消了对乙肝病毒携带者从事餐饮的限制;人力资源和社会保障部等三部委也在2010年初,取消入学、就业体检中的乙肝病毒血清学检查;2010年《公务员录用体检通用标准(试行)》及《公务员录用体检操作手册(试行)》再次修改,公务员录用体检禁止检测乙肝。这些变化背后,都有益仁平的努力。

  这种“施压”式的倡导手法,是国际上民主和法治比较完善的国家和地区惯常的做法。对比在内地的工作,乐施会在香港会更多采用公众倡导的手法,通过媒体、名人政要,开展各种活动、宣传,设置相应的社会议题,以引导公众,进而向政府和立法者施加影响。

  但在中国现行体制下,这条路十分困难,有时候甚至会面临很多风险。“在内地进行立法倡导,会更加依靠体制内的资源,通过影响具体的政策制定者而推动制度改善。”蔡睿介绍。

  不过,随着观念和社会环境的变化,公民与民间组织参政议政,也有了一定的通过代议制度实现的空间。比如,近年来,由NGO向人大代表进行“立法游说”,是每年“两会”期间的亮丽风景。

  从2008年开始,益仁平正式发起了一个叫做“寻找身边的人大代表”的志愿者小组。志愿者们从网上查找人大代表名单,搜寻他们的联系方式,然后将益仁平的建议转交给他们,由其形成议案带到“两会”上去。

  杨占青介绍,每年益仁平都要写十几个议案,但真正被代表带到会上的,只有三四个。

  即便人大代表接受了民间组织的诉求并形成议案,最后也往往被转换为“建议、批评和意见”,并不会进入到大会讨论议程进行审议,更难以进一步获批形成法律或公共政策。更多的时候,NGO希望自己的声音“上两会”,无非是期望相关议题获得媒体和公众的关注。

  相较争取人大代表代言,直接寻求与公共政策制定者、法律草案起草者的部委官员对话,成为更有效的路径。利用公共事件、特定的节日、纪念日或是法律法规公开征求意见的机会向有关部门寄发公开信、联名信、建议信,是大多数民间组织常用的手法。不过能收到回音者寥寥。

  无论如何,在黄乐平看来,法律层面的立法工作在开门立法的大趋势下,通过公开征求意见、召开专家座谈会等方式,还是给民间组织的参与留有空间。

  但在杨占青看来,由于没有体制性的对话通道,立法者是否回应并不可控,草根NGO能做的,就是喊得更大声、更切中要害。

  “发声是第一步。”吴晨说,当前政策制定的过程,总的来说还是一个“黑匣子”.草根NGO更要呼吁推动决策过程的透明。有了一个透明化、可参与的决策体系,立法倡导才能有发展空间,NGO的观点才能真正被吸纳。

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